赵炳浩：对于加密数字货币和稳定币，全面禁止的政策要及时修订调整

对此，《互联网法律评论》特约专家、中国政法大学民商经济法学院副教授赵炳浩指出，作为连接加密数字货币与传统金融，稳定币有其独特的优势和特点，因此可以在世界范围内迅速发展。, 在中国是密封的。因此，中国监管机构有必要重新审视现有政策，借鉴欧美监管经验，灵活运用多种监管方式，积极推进稳定币监管。

本文首发于《政法论坛》2022年第2期（原标题为《加密数字货币监管挑战的域外经验与中国解决方案——以稳定币为切入点》）。《互联网法律评论》今天获得作者授权谈谈对货币的认识，编辑转发。

一、质疑

2017年9月4日，中国人民银行等七部委发布《关于防范代币发行和融资风险的公告》（以下简称《公告》），不再允许加密数字资产交易所我国直接进行法币和加密数字货币。之间的交换交易。

2021年9月24日，人民银行、中央网信办、最高人民法院、最高人民检察院等十部门联合印发《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》（以下简称“通知”），将加密货币相关业务认定为非法金融活动。

但与此同时，作为一种加密数字货币，稳定币（Stablecoin）在全球迎来了跨越式发展。截至 2021 年 7 月，以美元计价的稳定币市值已超过 1160 亿美元。稳定币也在我国广泛流通。由于我国全面禁止法币和加密数字货币的交易，我国加密数字货币投资者选择稳定币作为法币和加密数字货币流通的替代方式。

不同于传统的外汇支付和跨境结算方式，稳定币不需要依赖银行和政府，任何人都可以通过互联网获得它带来的全球化金融服务。尽管《公告》和《通知》继续保持对包括稳定币在内的我国加密数字货币交易投机活动的高压打击，但要彻底取缔稳定币在技术上难度极大。稳定币的便利性和全球性也带来了跨境洗钱、规避外汇监管等诸多监管挑战。因此，我国应积极推动对稳定币的监管。

二、稳定币的特点及我国现行法律法规的局限性

如何理解稳定币的本质，如何对其进行监管，是关系我国金融稳定、金融体系健康发展和未来国家核心竞争力的重要课题。

(一）稳定币的特点

特点一：价值稳定，全球流通。

稳定币是加密数字货币，以目标价值保持价格稳定，例如美元。稳定币不依赖于任何国家的中央银行，其愿景是成为真正的世界货币。对应加密数字货币高速迭代、高价值波动性和自主发展路径三大挑战，稳定币展现出强大的实用价值和生命力。

特点二：独特的桥接功能。

作为加密数字货币市场的镇流器，稳定币凭借其稳定的价值发挥价值规模和交易媒介的作用，连接传统金融市场和加密数字货币生态，解决加密数字货币交易和交易的重要问题。生态发展。问题。

（二）我国稳定币的法律依据和监管漏洞

一、民法典的认可：稳定币的虚拟财产属性

我国《民法典》第127条规定，法律对数据和网络虚拟财产的保护有规定的，从其规定。这使得我国的民法典成为世界上第一个规定虚拟财产的法典。因此，网络虚拟财产作为包括稳定币在内的“虚拟商品”的价值属性，已经被民法典认可。

目前，我国稳定币市场尚处于起步阶段，尚未形成监管共识。由于《民法典》第 127 条实际上指向的直接规范稳定币的民事法律法规在我国仍然缺失，因此稳定币并没有获得事实上的法律和法律。也直接影响到刑法和行政法对稳定币的规范和评价。

二、刑事规范缺失：反洗钱漏洞与刑事评价模糊

近年来，不法分子利用加密数字货币，通过稳定币进行洗钱活动、恐怖分子融资、规避外汇管理等行为屡见不鲜。但是，我国现行法律法规并没有明确规定稳定币的反洗钱义务以及可能涉及的非法外汇交易。受稳定币民商法和监管缺失的影响，稳定币相关的刑事法律规范也处于缺位状态，稳定币的刑事法律评价模糊，直接影响到对相关刑事犯罪的打击.

三、行政监管：监管力度不够上级法律

在货币金融监管方面，我国金融法和行政法的法律规范缺失尤为明显。我国尚未形成稳定币金融行政监管法。

目前我国规范加密数字货币的三个规范性文件谈谈对货币的认识，包括稳定币，既不是法律、行政法规、地方性法规，也不是规章，而是一般意义上的行政规范性文件。以此为依据认定合同违反了法律的强制性规定是不恰当的。

此外，《公告》本身并未明确禁止公众参与虚拟货币交易，但提醒公众，虚拟货币交易存在多重风险，投资风险需由投资者自行承担。因此，根据《公告》，部分法院不支持投资区块链项目或稳定币交易的投资资金返还，进而认​​定合同无效，属于不恰当的扩展解释。

（三）我国司法实践中对稳定币的认定标准不同

在司法实践中，由于法院对稳定币性质的理解不同，相关案件的裁判规则比较混乱，没有明显的规则。一旦法院援引《公告》，很多人会认定买卖稳定币的行为不合法，进而认定所涉民事法律行为无效。这样，过错方不必承担法律后果，而对方往往别无选择，只能承担损失。这违背了民商事立法鼓励贸易、维护公平贸易秩序的初衷。

稳定币性质的认定，往往取决于法官能否正确理解民法典第 127 条和《公告》等法律法规和行政规范性文件。正是因为如此清晰的解释，在审判实践中才出现了对稳定币截然相反的判断和定性。

三、稳定币监管的比较镜子：从美国和欧盟的角度来看

稳定币的监管和法律评估仍然是一个世界性的问题。虽然美国和欧盟对稳定币的监管仍在不断探索中，但其监管原则和立法力度颇具代表性，值得我国认真研究和研究。

（一）美国监管的特点：两线多极模型中的渐进式监管

美国现行的双线多极监管体系采用渐进式监管，试图从司法、立法、行政政策等多个层面对具有独特“跨界”特性的稳定币生态进行监管。

一、司法部门对稳定币逐案监管的探索：合规纠纷

在美国，USDT作为目前市值最大的稳定币，自诞生之日起就备受争议。纽约执法机构自 2018 年以来一直在调查泰达及其关联公司。2019 年 4 月 24 日，纽约州总检察长 Letitia James 指控泰达、加密货币交易所 Bitfinex 及其母公司 iFinex Inc. 等关联方涉嫌诈骗纽约州投资者的利益。2021年2月23日，纽约州总检察长办公室宣布与泰达达成协议。

同时，Bitfinex 的相关运营实体 iFinex Inc.、TEDA 和 BFXNA Inc.。和 BFXWW Inc. 等相关主体也成为四项集体诉讼的被告。在四起集体诉讼中，原告均为加密货币交易员。截至 2021 年底，这些集体诉讼仍未解决。

2、合规监管

鉴于稳定币在加密货币生态系统中的独特而重要的作用，美国各州和联邦金融监管机构已经开始寻求稳定币合规监管的合理路径。

美国对稳定币的监管程序在当地开始。2018 年 9 月 10 日，纽约州金融服务部批准发行两种稳定币 GUSD 和 PAX。这两种稳定币和USDT最大的区别在于，它们是按规定运作的，受到更多的监管，并且由信托公司托管，因此得到了当地监管机构的批准。

在联邦层面，美国立法机构对稳定币进行了多次监管。2020 年 12 月，两位民主党国会议员提出了稳定币 Tethering 和银行许可执法（STABLE），对稳定币提出了一系列要求，这些要求尚未在国会进行表决。

现有的联邦金融监管机构也表达了他们对稳定币的监督。货币监理署代理主任布赖恩·布鲁克斯表示，美国已经建立了数百亿美元的私有稳定币市场，私有加密数字货币领域应该是发展重点，政府是监管稳定币，而不是参与央行数字货币的开发。就这样，私人稳定币成为了美国金融治理和监管机构关注的金融产品。2021 年 1 月，Brian Brooks 表示银行可以使用区块链和稳定币进行支付，这意味着联邦监管机构认可并鼓励推广稳定币。

（二）欧盟监管范式：基于风控的功能监管

1. 稳定币被置于多重监管框架之下

在没有针对稳定币的具体监管法律的情况下，欧盟综合运用了支付系统、解决方案、金融工具、反洗钱等现有监管法律。根据稳定币的技术结构和功能，欧盟成员国对稳定币的种类进行了规范。在国内发行、流通、储存和交换。

在欧盟法律层面，对稳定币的监管主要分为以下三个层次：

（1）受监管的投资和金融工具监管

根据于 2018 年 1 月 3 日生效的欧盟金融工具市场指令 II（MiFID II），如果某些稳定币被确定为受监管的金融工具，则需要对其进行监管。受相关金融市场规则监管。

(2）电子货币监管

根据 2009 年 10 月 30 日生效的《欧盟电子货币指令》（Electronic Money Directive, Directive 2009/110/EC），如果稳定币被认定为电子货币，则稳定币的发行人有义务注册或申请特许经营权，成为欧盟电子货币指令下的电子货币发行人。

(3）反洗钱监管

根据 2018 年 7 月 9 日生效的欧盟第 5 项反洗钱指令——AMLD5） 中对虚拟货币（Virtual Currencies）的定义，稳定币也可以被视为虚拟货币。货币。稳定币一旦被认定为电子货币，必然与法定货币挂钩，因此按照AMLD5，认定为电子货币的稳定币不能被定性为虚拟货币。

二、统一监管下的国别差异

与欧盟指令的两级应用结构一致，欧盟各国对稳定币的监管在统一监管原则下呈现出国别差异。

例如，英国通过受监管的活动令-RAO 将欧盟金融工具市场指令-命令 II 转变为 2000 年英国金融服务和市场法。0）本国内法。德国通过了《第二金融市场修正案》（The Second Financial Markets Amendment Act (Zweites Finanzmarktnovellierungsgesetz, 2. FiMaNoG)）将欧盟关于金融工具市场的指令——II 该指令翻译为国内法。

尽管英国和德国遵循的欧盟指令相同，但稳定币监管的操作层面可能会导致对欧盟指令的不同解释和实施计划。事实上，德国确实遵循对欧盟各项指令进行严格解释的原则，而以法国为代表的国家则更倾向于自由解释。

3、稳定币监管趋于中心化

欧盟对稳定币的监管已经开始采取集中、主动、渐进、利益/风险共担的监管策略。2020 年 5 月 5 日，欧洲央行发布了一份研究报告《全球稳定币的监管和金融稳定视角》，指出“为了获得全球稳定币的潜在利益，有必要建立一个强有力的监管框架，以在允许稳定币正式运营之前解决相关风险。”

四、我国对稳定币监管范式的选择

世界各国对稳定币的宏观监管主要包括金融政策监管和法律合规监管两个方面。目前越来越多的稳定币项目在积极拥抱监管，这也在一定程度上为我国立法和执法机构监管稳定币创造了重要的现实条件，进而为我国提供了稳定币监管的原则框架和基本原则. 小路。

（一）我国稳定币监管的内外环境

从我国使用稳定币的情况来看，稳定币在外贸、国际贸易结算、跨境投资、国际支付、跨境资金流动等方面优势明显。此外，稳定币还可以与我国央行数字货币无缝对接，可以拓展和丰富央行数字货币的应用场景，进一步加强加密数字货币生态系统与法币的双向流通和互认。 ，在维护和实现我国金融稳定方面是深刻的。

从国际金融形势来看，在复杂的国际金融形势下，稳定币可能会给中国一个突围的机会，甚至获得良好的发展机遇。稳定币的出现，不仅为我国打破封闭的美元兑换机制为我国提供了良好的契机，也为人民币的国际化做出了巨大贡献。

(二）根据稳定币的性质，合理规划监管机构

配合金融监管体制改革，我国应修改法律，明确监管部门职能，提高监管部门的独立性和专业性，逐步实现在金融监管下实施稳定币监管。混合行业。目前我国稳定币监管机构缺乏事实上的监管机构，稳定币处于金融监管的盲区。

以国务院金融稳定发展委员会为主导的“一委一银两委一局”在一段时间内取得了进展和突破。但是，面对不同性质的稳定币，分别监管的人民银行、证监会、银保监会、外汇局的职能分工和协调成本较高，导致对稳定币等金融科技产品的监管混乱而高效。下降，监管真空出现。作为一种跨越货币政策、证券、银行和外汇管理的金融科技现象，

中国作为世界第二大经济体和国际金融中心所在地，也是加密数字生态和稳定币发展迅速的地区。金融科技的国际竞争力。

随着我国金融混合业务的快速发展，我国金融监管模式正逐步向兼顾金融体系稳定性和市场行为规范的监管模式过渡。对此，我国应在此基础上逐步建立专门的稳定币监管机构。人民银行、银保监会要发挥一线监管机构作用，加强对稳定币发行流通环节的研究、监督和指导，共同承担稳定币监管工作，提供经验为下一阶段的稳定币监管。和理论支持。

（三）欧美监管模式升华供参考：我国稳定币监管路径初探

1. 建立健全稳定币的法律法规框架和制度

借鉴美欧稳定币全球治理经验，我国需要改革和加强稳定币的法律监管和监管路径，建立健全稳定币的法律监管框架和制度。

在民法方面，我国应在民法典的基础上进一步明确稳定币的虚拟财产地位。行政法方面，在借鉴欧美经验的基础上，我国可以利用后发优势，制定跨货币、证券、银行、保险、信托的稳定币综合金融体系、贸易融资、外汇管理和风险管理 监管规定。刑法方面，以反洗钱为抓手，明确要求稳定币的跨境发行、兑换、使用和赎回必须遵守反洗钱、涉外等相关金融法律法规。我国外汇管理和支付结算。

2.灵活运用多种监管工具

我国应灵活运用监管研究报告、窗口指导、行业监管对话、监管沙盒、区域试点等多种监管方式，实现对稳定币的渐进式、审慎性、多元化监管。

目前，虽然我国监管政策的基调是严格禁止加密数字货币和法币的兑换，但由于稳定币固有的无国界特性，稳定币生态实际上在我国金融界一直在不断发展。系统。因此，我国对稳定币过于简单粗暴的监管范式，实际上忽略了稳定币客观存在于我国经济生活中这一事实。

提高对稳定币的监管，首先要把对稳定币监管的研究从“隐”变为“显”。在货币、金融、技术和法律研究方面，应大力支持和发展稳定币。在此基础上，逐步启动并有计划地启动稳定币集中监管引导，稳定币发行方、分销商、交易撮合方、技术解决方、用户不会失去对话机会，加强监管和稳定币参与者。沟通理解，增进互信。

此外，监管机构应考虑实施沙盒监管或在粤港澳大湾区等基础设施较好、金融生态活跃健康的地区，测试稳定币生态运行体系，总结监管效果。及时。

3、积极参与全球稳定币监管合作

我国应积极引领稳定币行业标准和监管政策，参与全球稳定币监管合作。在金融领域，我国历来具有利用好后发优势的优良传统。中国证券市场的无纸化建设完成了成熟市场在几年内完成数十年的无纸化进程。在全球加密数字货币生态快速形成的过程中，我国也是全球稳定币的重要市场之一。因此，我国具备参与制定世界稳定币行业标准和监管框架的技术条件和市场基础。

美国和欧洲对稳定币的执法行动和监管框架不再局限于金融监管。其背后更深层次的动因是，很多国家已经意识到稳定币会影响国际货币金融秩序，而对稳定币的监管关系到国家的货币政策和金融稳定。

现阶段发行锚定美元的稳定币，主要是借用美元作为世界货币的主导地位，而锚定美元的稳定币又进一步提升了美元的全球影响力，这意味着全球不同国家的居民可以通过持有稳定币间接持有美元。随着这种情况的继续蔓延，美元在全球货币体系中的地位将进一步提升，美国对全球经济体系的控制将进一步加大。

应对及应对措施，我国应鼓励民营企业参与稳定币市场竞争，并按照监管要求批准锚定人民币发行的稳定币，积极参与稳定币市场竞争，提升人民币在稳定币市场的地位。国际支付市场。

我们还必须充分认识到，稳定币的竞争、发展和监管正在全球范围内进行。稳定币的出现正是为了解决跨境支付和跨法币与数字货币支付的问题，而稳定币的流动性也是全球范围内的。因此，我国应积极参与稳定币监管的国际合作，避免监管套利。

五、结束语

虽然建立完善的加密数字资产和稳定币监管框架是长期目标，但考虑到稳定币的发展趋势和国际监管形势，短期内我国可能无法对稳定币进行全面监管。因此，应针对较为紧迫的风险出台监管措施，促进金融创新活动的有序开展。

为维护金融主权和安全，中国应加紧参与建立全球稳定币综合监管框架，推动我国可控的稳定币监管解决方案。

此外，我国应及时修订和调整全面禁止加密数字货币和稳定币的政策，建立专业化、系统化、完善的监管框架，将全球稳定币活动纳入监管范围。

国家应鼓励非国有企业积极参与稳定币实践，加强国有金融部门与非国有金融创新企业合作的稳定币“全球支付体系”，联合周边各国世界在增强支付自主权的前提下大力推广稳定币等金融技术。探索。

在其他与金融手段相关的安全维度下，中国人民银行、中国银行保监会、金融法律智库应持续关注全球金融监管机构的最新研究进展，并提交向立法机关不断完善稳定币立法提案。